Am Donnerstag möchte die Bundesregierung einen Gesetzesentwurf in den Innenausschuss des Parlaments einbringen, welches es ihr ermöglichen würde, zentrale österreichische, europäische und internationale Bestimmungen des Asylrechts komplett unanwendbar zu machen. Betroffen wären alle Flüchtlinge, die bis dahin noch nicht in Österreich Asyl beantragt hätten. Fremdenrechts-Anwalt Georg Bürstmayr erklärt, was es damit auf sich hat und beantwortet die wichtigsten Fragen zu dem drohenden „Asylermächtigungsgesetz“.
Worum geht es?
In die Asylmaschine soll nach dem Willen der Regierung eine Art Schalter eingebaut werden. Umgelegt soll dieser Schalter vielleicht erst später, vielleicht auch gar nicht werden. Wird er aber umgelegt, dann gibt es mit ganz wenigen Ausnahmen überhaupt keine Möglichkeit mehr, in Österreich Asyl oder subsidiären Schutz zu erhalten. Das Asylrecht wäre über weite Strecken abgeschafft (die einzige Ausnahme gälte dann vielleicht – selbst das ist nicht sicher – für Flüchtlinge, die an der Grenze nachweisen könnten, dass engste Familienangehörige schon in Österreich leben und hier Schutz erhalten haben).
Was würde dieses Gesetz konkret bedeuten?
Aktuell ist es so: Wer in Österreich einen Asylantrag stellt – also zum Beispiel gegenüber einem Polizeibeamten erkennen lässt, dass er/sie Asyl will – ist ab diesem Zeitpunkt von Abschiebung (egal wohin) geschützt, und zwar so lange, bis nach einem ordentlichen, in Österreich zu führenden Verfahren, mit Bescheid entschieden wird, dass eine Abschiebung (in den Heimatstaat, weil keine Schutzbedürftigkeit vorliegt) oder aber eine sogenannte Rücküberstellung (in einen anderen EU-Staat, weil der nach der Dublin-Verordnung für die Prüfung des Asylantrags zuständig ist) zulässig ist.
Diesen Abschiebeschutz hat sich nicht Österreich ausgedacht, er ist die Umsetzung von EU-Recht. Er geht zurück auf den Gedanken, dass vor einer Außerlandesbringung genau hingeschaut werden sollte, um Menschenrechtsverletzungen aller Art zu vermeiden. Genau das soll mit der jetzt beabsichtigten Novelle geändert werden, genau das ist – neben der Einrichtung von „Registrierzentren“ an der Grenze – der zentrale Inhalt dieser Novelle. Der Abschiebeschutz soll nicht schon mit dem Stellen eines Asylantrages beginnen, sondern erst mit seinem „Einbringen“, und alle, die einen Asylantrag gestellt haben, sollen gar keine Gelegenheit mehr erhalten, ihn auch „einzubringen“ – sondern vorher in ein Nachbarland abgeschoben werden. Ausnahmen gäbe es nur für Menschen, die nachweisen könnten, dass sie engste Verwandte mit Asyl oder subsidiärem Schutz in Österreich haben, oder dass ihnen in einem dieser Nachbarstaaten unmenschliche oder erniedrigende Behandlung droht. Wer weißt, wie restriktiv Österreichs Asylbeamte in der Beurteilung dieser letztgenannten Frage sind, erkennt, dass diese Ausnahmen wohl nur höchst selten zur Anwendung kämen. Für neu ankommende Flüchtlinge gäbe es also (mit ganz wenigen Ausnahmen) keine Chance mehr, in Österreich selbst wirksam Asyl zu beantragen.
Ab wann würde diese Vorgangsweise gelten?
Der jetzt vorliegende Gesetzesentwurf sieht vor, dass die Bundesregierung die Möglichkeit erhält, das alles mit einer Verordnung in Gang zu setzen, frühestens soll so eine Verordnung ab dem 1. Juni möglich sein. Dafür muss der Nationalrat eingebunden werden, allerdings nur sein Hauptausschuss, nicht das gesamte Plenum.
Hat Österreich nicht gerade erst sein Asylrecht verschärft?
Aktuell ist eine Novelle zum Asylrecht in parlamentarischer Behandlung, die unter den Stichworten „Asyl auf Zeit“ und „Beschränkung des Familiennachzugs“ bekannt geworden ist. Sie wurde vom Parlament noch nicht beschlossen, soll aber per 1. Juni 2016 gelten. An diese Novelle hängt sich die Bundesregierung mit ihrem jetzt aktuellen Vorschlag quasi an, damit die Idee von der „Ermächtigung“ so rasch als irgend möglich umgesetzt werden kann.
Warum ist der neue Vorschlag so problematisch?
Aus vielen Gründen. Zum einen sieht das Unionsrecht zwingend anderes vor. Zum Anderen gibt es nach der GrundRechte-Charta (GRC) der EU ein jedem Menschen zustehendes Recht, dass seine Sache (auch) vor einem Gericht gehört werde – und das vorgesehene Schnell(st)verfahren in den noch zu errichtenden „Registrierzentren“ lässt eine wirksame Beschwerde samt mündlicher Verhandlung vor einem Verwaltungsgericht de facto nicht zu. Zum Dritten würde es sogar für unbegleitete Minderjährige gelten, eine besonders schutzlose Gruppe, für die sogar die sonst so strenge Dublin-Verordnung vorsieht, dass sie in dem Land bleiben können sollen, in dem sie ihren ersten Asylantrag gestellt haben (egal, wie viele „sichere“ Länder auf ihrem Weg dorthin lagen). Zum Vierten wäre es in der praktischen Abwicklung mit der Einschränkung, wenn nicht Verletzung weiterer Menschenrechte zwingend (!) verbunden. Zum Fünften wäre es außen- und europapolitisch ebenfalls hochproblematisch
Sind diese Vorschläge überhaupt mit Verfassungs- und EU-Recht vereinbar?
Der geleakte Entwurf ist durchaus ungewöhnlich: Er braucht gleich sechs (!) eng beschriebene A4-Seiten, um zum Ergebnis zu gelangen, dass es möglicherweise-unter-Umständen-vielleicht-doch möglich sein könnte, die wichtigsten Garantien des europäischen Asylrechts einfach außer Kraft zu setzen. Dem „Standard“ zufolge stammt der größte Teil dieser sehr ausführlichen „Rechtfertigung“ aus der Feder des „Obergrenzen-Gutachters Oberwexer“. Der hat offenbar eine wirklich tiefschürfende Arbeit darüber abgeliefert, unter welchen – extremen – Umständen Österreich von Unionsrecht abgehen dürfte. Seine Ableitung verwendet gleich an mehreren Stellen Methoden und logische Schlüsse, die man teilen kann, aber längst nicht muss – mit anderen Worten: sie ist alles andere als in Stein gemeißelt. Bemerkenswert auch für ein nicht-juristisches Publikum ist aber, wie es weitergeht: Nach der Behauptung, dass ein nochmaliger Ansturm an Schutzsuchenden in gleicher Höhe wie 2015 „die Funktionsfähigkeit der staatlichen Einrichtungen und öffentlichen Dienste nicht nur weiter beeinträchtigen, sondern diese vollends zum Erliegen bringen“ würde findet sich zwei Absätze weiter eine unscheinbare eckige Klammer mit dem Inhalt: „[Gefährdung der einzelnen Systeme entsprechend Beiträge des Ressorts]”. Das heißt, die einzelnen Ministerien sollen erst noch nachreichen, wie sie durch die Flüchtenden „gefährdet“ werden.
Da könnten sich manche fragen: öha? Das Ergebnis wird also schon definiert, bevor die „Beiträge der Ressorts“ (aus denen es ja in Sachen stattgehabter oder drohender völliger Überforderung erst abgeleitet werden müsste) überhaupt vorliegen? Klar, der vom „Standard“ veröffentlichte Entwurf ist ganz offenbar noch nicht fertig. Aber es wird spannend, zu sehen, wie die „Beiträge der Ressorts“ aussehen, wenn dieser Entwurf am Donnerstag wirklich im Innenausschuss vorgelegt wird. An der grundsätzlichen Richtung dieser Ressortbeiträge scheint ja wenig Zweifel zu bestehen – und gerade das wirft dann doch erhebliche Zweifel auf.
Was wäre die außen- und europapolitischen Konsequenzen?
Europapolitisch rückt Österreich mit diesem Vorhaben aus dem Zentrum, wo es sich noch vor kurzem verortete, noch weiter an den Rand, hin zu den Visegrad-Staaten (Polen, Tschechien, Slowakei und Ungarn), die wohl bald Ösigrad-Staaten genannt werden könnten. Österreich würde sich für längere Zeit von jeder gemeinsamen europäischen Regelung verabschieden und jene Staaten bestärken, die von vornherein auf die totale Aussperrung von Flüchtlingen gesetzt haben. Die mittelfristigen Folgen könnten gravierend sein: Gelingt es der EU nicht, eine halbwegs nachhaltige gemeinsame Antwort auf die Frage des Umgangs mit Flüchtlingen zu finden, droht ihr nach allgemeiner Einschätzung schwerer Schaden bis hin zum worst-case-Szenario des Auseinanderbrechens. Das hier vorliegende Gesetz könnte genau dazu beitragen.
Zudem wäre diese Regelung in jedem Fall ein Affront gegenüber Italien, immerhin einer der wichtigsten Handelspartner Österreich: Erwartet wird, dass nach dem Schließen der „Balkan-Route“ zigtausende Menschen erneut versuchen werden, über Libyen und Lampedusa nach Italien zu gelangen. Das in Rede stehende Gesetz würde Italien signalisieren: „Wir können jederzeit, wann immer wir wollen, die Grenze zu Euch völlig dicht machen und euch jeden einzelnen Asylwerber postwendend wieder zurückschicken, egal woher, egal, wie viele“. Mit anderen Worten: Ein offen unsolidarischer und unfreundlicher Akt, verbunden und mit erheblichen Kollateralschäden. Denn ohne strikte Grenzkontrollen am Brenner und anderswo wäre das nicht durchsetzbar, das heißt Schengen, der freie Personen- und Warenverkehr, wäre endgültig Geschichte.
Was hieße das für die Grund- und Menschenrechte?
Wenn eine solche Regel angesichts einer großen Zahl von Flüchtlingen an Österreichs Grenzen angewandt werden soll (und genau dafür ist sie ja angeblich vorgesehen) bräuchte es a) große Anhaltelager, um Menschen an der (illegalen) Weiterreise nach Österreich, Deutschland und den Nordwesten der EU zu hindern und b) eine große Zahl an BeamtInnen, die dort, vor Ort, Dienst machen müssten. Selbst wenn so gut wie alle BeamtInnen des Bundesamts für Fremdenwesen und Asyl (BFA) dort an der Grenze eingesetzt würden (wie das allein gehen sollte, steht in den Sternen: Bus-Shuttle-Dienst von Wien an die italienische Grenze? Dienstwohnungen vor Ort?) könnten selbst die rudimentären Verfahren, zu denen Österreich in jedem Fall verpflichtet wäre, Wochen bis Monate dauern. Das hieße aber: Freiheitsentzug für tausende Menschen über Wochen bis Monate. Der wiederum wäre rechtlich hochproblematisch, weil a) mit einiger Wahrscheinlichkeit unverhältnismäßig und damit menschenrechts- und verfassungswidrig und b) womöglich mit konkreten Umständen (Unterbringung, Verpflegung, medizinische Versorgung all der Angehaltenen) verbunden, die für sich allein gegen Menschenrechte verstoßen könnten.
Zur Verdeutlichung: Die Zustände in Traiskirchen, wo Österreich über Monate hinweg nicht in der Lage war, einigen tausend Flüchtlingen Unterkunft und Versorgung zu bieten, wären jedenfalls menschenrechtswidrig gewesen, wäre Traiskirichen ein „geschlossenes“ Lager gewesen, sprich: hätten die Flüchtlinge nicht die Möglichkeit gehabt, dieses Lager jederzeit zu verlassen. Genau diese Möglichkeit, jederzeit zu gehen, würde aber den Sinn eines Registrierzentrums, nämlich die Weiterreise von Flüchtlingen zu vermeiden und ihre Rücküberstellung zu sichern, torpedieren. Ein Dilemma, das menschenrechtskonform kaum aufzulösen ist.
Wird das alles überhaupt kommen?
Das ist erstaunlich unsicher. Bislang hat niemand bestätigt, dass dieses Papier so am Donnerstag wirklich in den Innenausschuss soll. Jene im Innenministerium, die es erstellt haben, hatten das ganz augenscheinlich im Auge (solche Entwürfe benötigen viele, viele Stunden Arbeit, die macht man nicht aus Zeitvertreib, und wohl auch nur auf ausdrückliches Geheiß der Ministerin), aber aktuell wollen sicht nicht einmal hochrangige Beamte aus dem Innenministerium sich dazu äußern, geschweige denn die (Partei-)Politik. Die SPÖ hat erkennen lassen, dass dieses Vorhaben mit ihr noch nicht akkordiert wurde
Die Reaktion der größten NGOs Österreichs – der Caritas, der Diakonie und des Roten Kreuzes – die heute, Montag, in einer ihrer höchst seltenen gemeinsamen Pressekonferenzen eindringlich vor der Umsetzung dieses Vorhabens gewarnt haben, war jedenfalls eindeutig, was angesichts der Tragweite auch nicht weiter verwunderlich scheint. Noch nie ist ein Papier bekannt geworden, dass das Recht auf Asyl in Österreich so weitgehend einschränken würde wie dieses.
Ist die Bezeichnung „Asylermächtigungsgesetz“ nicht überzogen?
Darüber lässt sich trefflich streiten. Ich habe sie bewusst gewählt. Mit einem „Ermächtigungsgesetz“ erteilt ein Parlament einer Regierung außergewöhnliche Vollmachten – und genau darum geht es hier: Die Bundesregierung würde sich selber ermächtigen, die wichtigsten Teile des Rechts auf Asyl einfach außer Kraft zu setzen. Dieser Vorgang wäre so unerhört, so einzigartig in Österreichs Rechtsgeschichte, dass ich mich nach einigem Nachdenken für eben diese Bezeichnung entschieden habe. Sie soll keine Parallele zu „dem“ Ermächtigungsgesetz ziehen, dass die Nazis im März 1933 durch den Reichstag gepeitscht haben. Davon sind wir denn doch noch sehr weit entfernt. Möge das noch lange, ja: immer so bleiben.
Georg Bürstmayr ist Rechtsanwalt in Wien, spezialisiert u.a. auf Fremden- und Asylrecht und Grundrechtsschutz
