Eine der wichtigsten Aufgaben moderner Staaten sollte die Bereitstellung öffentlicher Bildungseinrichtungen, insbesondere von Kindergärten, Mittelschulen, weiterführenden Schulen und Universitäten sein. All diese Einrichtungen sind regelmäßig Thema intensiver politischer Debatten. Aber wer profitiert eigentlich von diesen öffentlichen Einrichtungen?
Das ist eine recht komplizierte Frage, und es lohnt sich, die verschiedenen Ebenen, auf denen solche öffentlichen Ausgaben verschiedenen Gruppen in unterschiedlichem Maße zugutekommen, einzeln zu diskutieren.
Zu diesen Ebenen gehören:
1. Unmittelbare Effekte: Wer nützt verschiedene Einrichtungen tatsächlich?
2. Effekte, die über den Arbeitsmarkt vermittelt sind: Das Angebot an Arbeitskräften mit unterschiedlichen Qualifikationen beeinflusst Lohnunterschiede.
3. Effekte auf Eltern: Öffentliche Kindergärten beeinflussen Karriereverläufe, insbesondere von Frauen.
4. der Einfluss auf soziale Unterschiede: Einrichtungen für Kleinkinder, Hauptschule und Gymnasium, Massenuni versus Eliteuni.
Wer profitiert unmittelbar?
Ein erster Aspekt, und der vielleicht quantitativ wichtigste, ist die unmittelbare Verteilungswirkung von öffentlichen Bildungsausgaben. Machen wir das Gedankenexperiment einer Veränderung dieser Ausgaben, etwa durch eine Erhöhung von Studiengebühren: Bei einer Erhöhung der Studiengebühren gibt es drei Gruppen, die unterschiedlich betroffen sind. Erstens: diejenigen, die sowieso nicht studieren – diese Gruppe ist von der Erhöhung nicht betroffen. Zweitens: diejenigen, die in jedem Fall studieren – diese Gruppe verliert so viel, wie die Erhöhung ausmacht. Und schließlich drittens: diejenigen, die aufgrund der Erhöhung nicht mehr studieren. Jene, die nach der Erhöhung nicht mehr studieren, verlieren weniger, als wenn ihnen der Geldbetrag entsprechend der Erhöhung einfach weggenommen worden wäre. Sie verlieren mehr, als diejenigen, die in keinem Fall studieren.
Wer gehört diesen verschiedenen Gruppen an? Hinsichtlich des elterlichen Hintergrundes kommen diejenigen, die studieren, aus Haushalten mit höherem Einkommen und/oder höherem Bildungsgrad und haben seltener eine Migrationsgeschichte. Hinsichtlich des eigenen sozialen Status werden diejenigen, die studieren, weit höhere Lebenseinkommen haben und weit seltener arbeitslos sein als diejenigen, die nicht studieren.
Ähnliche Überlegungen können bezüglich anderer Bildungsausgaben angestellt werden. Die zentrale Frage ist immer, wer die Gruppe ist, die eine Bildungseinrichtung tatsächlich nutzt.
Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt
Die unmittelbaren Auswirkungen öffentlicher Bildungsausgaben sind im Prinzip auch die am einfachsten zu messenden. Aber es gibt noch andere Ebenen, die nicht ignoriert werden dürfen. Eine wichtige Ebene ist der Arbeitsmarkt: Durch die Ausweitung öffentlicher Hochschulen hat sich historisch das Arbeitskräfteangebot von UniabsolventInnen massiv erhöht (relativ zu Nicht-AbsolventInnen ). Dadurch wurden die Lohnunterschiede zwischen den Gruppen verringert und die Einkommensungleichheit insgesamt reduziert. Eine Ausweitung des öffentlichen Bildungsangebotes kann also dem Anstieg der Ungleichheit an Löhnen entgegenwirken
Auswirkungen auf Eltern
Bildungsausgaben haben nicht nur Auswirkungen auf diejenigen, die von der Bildung direkt profitieren, oder auf die Arbeitsmärkte, auf denen sie später aktiv sind. Sie haben auch Auswirkungen auf deren Eltern. Das ist insbesondere bei öffentlichen Kindergärten der Fall. Diese ermöglichen es Eltern – und in der Praxis insbesondere Müttern – durchgehende Berufskarrieren mit Familiengründung zu vereinbaren. Das hat zur Folge, dass die Lohnunterschiede und Unterschiede an Karriereverläufen zwischen Männern und Frauen am größten sind, wenn es keine öffentlichen Kinderbetreuungseinrichtungen gibt. Sie sind umso geringer, je mehr solche Einrichtungen zur Verfügung stehen.
Die Struktur des Bildungssystems
Bis jetzt haben wir nur über ein Mehr oder Weniger an verschieden Bildungsausgaben gesprochen und entsprechend über höhere oder geringere private Beiträge für den Besuch solcher Einrichtungen. Ebenso wichtig ist aber die Struktur des Bildungssystems, die beeinflusst, wer tatsächlich verschiedene Einrichtungen nutzen kann.
• Sind öffentliche Unis Masseneinrichtungen oder durch Zugangsbeschränkungen einer kleinen Elite vorbehalten? Entsprechend unterschiedlich fällt die Antwort auf die Frage nach den unmittelbaren Verteilungswirkungen aus.
• Findet eine Trennung schon von jungen Kindern in verschiedene Schulzweige statt, zum Beispiel in Hauptschulen und Gymnasien, oder gibt es eine gemeinsame Schule bis zum 14. (oder 16. oder 18.) Lebensjahr? Entsprechend unterschiedlich ist der Einfluss des elterlichen Hintergrundes (Bildung, Sprache der Eltern, …) auf die Bildungsverläufe ihrer Kinder und damit darauf, wie sehr sie von öffentlichen Ausgaben für mittlere Schulen profitieren.
• Sind Schulkinder mit unterschiedlichem sozialen Hintergrund in denselben Schulen (nicht nur denselben Schultypen), oder sind sie getrennt (ob aufgrund getrennter Schulzweige oder aufgrund der räumlichen sozialen Trennung in Städten)? Das beeinflusst, inwieweit das soziale Umfeld in Schulen für alle ähnlich oder ungleich ist und damit die späteren Chancen am Arbeitsmarkt.
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Verteilungswirkung öffentlicher Bildungsausgaben komplex ist und verschiedene Ebenen berücksichtigt werden müssen. Wer sich über die Verteilungswirkung bestimmter bildungspolitischer Ausgaben klar werden will, sollte über die oben diskutierten Fragen nachdenken:
1. Wer kommt tatsächlich in den Genuss dieser Ausgaben? Wer besucht die Bildungseinrichtungen, die mit diesen Ausgaben finanziert werden?
2. Wie wirkt sich die Maßnahme auf den Arbeitsmarkt und Löhne aus? Wie unter Umständen auf den Wohnungsmarkt?
3. Welche anderen Personen, als diejenigen die unmittelbar nutznießen, sind betroffen?
4. Wie wirken sich Strukturen, etwa des Bildungssystems, darauf aus, was die Antwort auf die vorherigen Fragen ist?
Dieselben Fragen sollten nicht nur im Bildungsbereich gestellt werden, sondern auch bei vielen anderen öffentlichen Ausgaben.
Max Kasy ist Assistenzprofessor an der Faculty of Arts and Science, Department of Economics in Havard.
