Das Asylrecht ist ständigen Veränderungen unterworfen. Wie in kaum einem anderen Rechtsgebiet jagt eine Novelle die nächste. Getragen sind die Änderungen in aller Regel von der Intention, den Zugang zum Verfahren und insbesondere zu Rechtsbehelfen zu erschweren und abweisende Entscheidungen so rasch wie möglich einer Durchsetzung zugänglich zu machen. Über die Aushöhlung von Rechtsschutzstandards unter dem Deckmantel der “Effizienz”.
Gerade steht wieder eine Novelle zur Diskussion. Auch sie hat nicht die Besserstellung von Schutzsuchenden oder die Entbürokratisierung von Verfahren zum Ziel. Im Gegenteil. Es geht erneut darum, Hürden aufzustellen. Anlass für uns, eine kurze Darstellung einiger maßgeblicher Änderungen des österreichischen Asylverfahrensrechts in den letzten 12 Jahren zu liefern.
Unübersichtliches Stückwerk
Dabei greifen wir nur einen kleinen Ausschnitt aus jenem Regelungsgeflecht heraus, das für Asylsuchende in Österreich relevant ist. Der Bereich ist durch die ständigen Gesetzesänderungen zu einem unübersichtlichen Stückwerk geworden, bei dem mehrere Gesetze und Rechtsschichten ineinander greifen: die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK), das Asylgesetz (AsylG), das BFA-Verfahrensgesetz (BFA-VG), das Fremdenpolizeigesetz (FPG), mehrere Gesetze betreffend Grundversorgung, das Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (NAG) und einige einschlägige EU-Richtlinien (u.a. QualifikationsRL, VerfahrensRL und AufnahmeRL).
Materielles Asylrecht
Wenn es um Rechte für Geflüchtete geht, dann kann man zwischen dem sogenannten “materiellen” Asylrecht und dem Asylverfahrensrecht unterscheiden. Das “materielle” Asylrecht beinhaltet die Regeln, wann jemand als Flüchtling gilt. Dies ist Inhalt der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK), auf der auch das österreichische Asylrecht fußt. Die GFK ist jedoch sehr allgemein gefasst. Für die Einschätzung der Rechtsposition von Geflüchteten in Österreich ist es daher besonders relevant, wie die Behörden und Gerichte die Vorgaben der GFK in der Praxis auslegen. Änderungen erfolgen zumeist nicht durch Gesetze, sondern durch Entwicklungen in der Gerichts- und Behördenpraxis. Diese wird nicht nur durch die Rechtsprechung der Höchstgerichte (wie Verwaltungsgerichtshof und Verfassungsgerichtshof), sondern in zunehmendem Maße auch durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) geprägt.
Asylverfahrensrecht
Die zweite Ebene des Asylrechts ist das Asylverfahrensrecht. Dieses ist insofern relevant, als die Frage, ob eine Person als Flüchtling im Sinne der GFK gilt, im Zuge eines Verfahrens zu klären ist. Welche Rechte eine Person in diesem Verfahren hat, ist von größter Wichtigkeit, um überhaupt zu gewährleisten, dass ihre Situation sorgfältig beurteilt werden kann. Die Gesetzesänderungen der letzten Jahre im Bereich des Asylrechts betreffen vor allem das Verfahrensrecht, eng verknüpft mit fremdenpolizeilichen Änderungen z.B. betreffend Schubhaft. Hier lässt sich sagen, dass die Novellierungen des letzten Jahrzehnts, oftmals unter dem Deckmantel der Verfahrenseffizienz und -beschleunigung, Einschränkungen des Rechtsschutzes und des Zugangs zum Recht mit sich brachten. Allerdings sind diese Entwicklungen durchaus von Brüchen durchzogen. Beispielsweise wurden die Möglichkeiten kostenloser Rechtsberatung im Asylverfahren in den letzten Jahren verbessert.
Eine kurze Reise durch die Novellen des Asylgesetzes seit 2003
2003 erfolgten mit einer umfangreichen Novellierung des Asylgesetzes 1997 entscheidende Änderungen: Die Möglichkeit, einen Asylantrag im Ausland stellen zu können, wurde abgeschafft. Weiters wurde die Trennung in ein “Zulassungsverfahren”, bei dem vor allem Zuständigkeitsfragen gemäß den Bestimmungen der Dublin-VO geprüft werden, und ein “inhaltliches Verfahren” eingeführt.
Das Fremdenrechtspaket 2005 verschärfte die sicherheitspolitische Perspektive und betrachtete Asylsuchende explizit als potentielle Gefährdung der öffentlichen Ordnung. Dies äußerte sich u.a. in erweiterten Möglichkeiten, Asylwerbende während aufrechten Verfahrens in Schubhaft zu nehmen.
Mit dem Asylgerichtshofeinrichtungsgesetz 2008 wurde der bisher für Rechtsmittel zuständige Unabhängige Bundesasylsenat (UBAS) vom Asylgerichtshof (AsylGH) abgelöst. Ziel dieser institutionellen Änderung war, so die Gesetzesmaterialien zur Regierungsvorlage, die “Verfahrensbeschleunigung”. Der Regierung war es ein Dorn im Auge, dass gegen UBAS-Entscheidungen der VwGH angerufen werden konnte. Mit der Einrichtung des AsylGH wurde der Rechtszug zum VwGH abgeschafft, eine für die Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes für Asylwerbende verheerende Änderung.
Ein Jahr später hatte auch das Fremdenrechtsänderungsgesetz 2009 die “Effizienz” fremdenrechtlicher Verfahren im Sinn. Dies führte unter anderem zu Verschärfungen in Bezug auf “Folgeanträge” (= Asylantrag, nachdem ein Asylverfahren rechtskräftig abgeschlossen ist), indem Möglichkeiten geschaffen wurden, den faktischen Abschiebeschutz während eines Folgeverfahrens aufzuheben. Besonders gravierend stellt sich auch die seither geltende Verkürzung der Rechtsmittelfrist bei zurückweisenden Entscheidungen (= Entscheidungen, die lediglich formale Fragen wie z.B. die Zulässigkeit eines Folgeantrags betreffen) auf eine Woche dar. Weiters sind straffällig gewordene Asylwerbende seither mit der automatischen Einleitung eines Aberkennungsverfahrens bzw dem Verlust des subsidiären Schutzstatus’ konfrontiert. Schließlich wurden auch Gebietsbeschränkungen und Meldeverpflichtungen erlassen.
Infolge der Einführung der eingetragenen Partner*innenschaft wurden die Bestimmungen des Familiennachzugs für Asyl- und subsidiär Schutzberechtigte auf eingetragene Partner*innen ausgedehnt. Es handelt sich jedoch nur um eine scheinbare Gleichstellung: Ebenso wie bei Ehepartner*innen muss nämlich die eingetragene Partner*innenschaft bereits im Herkunftsland vorgelegen haben. Für geflüchtete LGBTI-Personen ist es de facto unmöglich, diese Voraussetzung zu erfüllen, da sie in der Regel aus Ländern fliehen, in denen es keine institutionalisierten Formen gleichgeschlechtlicher Partner*innenschaft gibt (vgl dazu Petra Sußner, Totes Recht? – Der asylrechtliche Familiennachzug für gleichgeschlechtliche Partner_innen, juridikum 4/2011, 435).
Ein “geordneter Vollzug des Fremdenrechts” und “ein effizienter Ablauf des Asylverfahrens” – so die Gesetzesmaterialien – waren auch die Ziele des Fremdenrechtsänderungsgesetzes 2011, das die Aufenthaltsverpflichtung im Zulassungsverfahren massiv verschärfte. Nach der Antragstellung erfolgte eine de-facto-Freiheitsentziehung durch den erzwungenen Aufenthalt in der Erstaufnahmestelle. Gleichzeitig brachte die Novelle jedoch insofern Verbesserungen, als sie den Anspruch auf kostenlose Rechtsberatung erweiterte.
2012 bzw 2013 wurde eine völlig neue Behördenstruktur geschaffen: Asylanträge werden vom neu geschaffenen Bundesamt für Fremdenwesen (BFA) und Asyl bearbeitet. Über Rechtsmittel gegen Entscheidungen des BFA entscheidet das neue Bundesverwaltungsgericht (BVwG), das dabei an die Stelle des Asylgerichtshofs tritt. Der Rechtszug an den VwGH steht nun wieder offen.
Die nächste inhaltliche asylrechtliche Änderung erfolgte 2015, welches das Asylverfahren insofern umbaute, als das Zulassungsverfahren nun nicht mehr nur an den Erstaufnahmestellen geführt werden kann. Auch der Beginn des Verfahrens läuft nun anders ab: Nach Stellung des Asylantrags und polizeilicher Befragung übermittelt die Polizei einen Bericht an das BFA, welches dann über das weitere Vorgehen entscheidet. Erst nach dieser Anordnung durch das BFA – bzw bei Überlastung nach Befragung durch die Polizei – geht das Verfahren richtig “los” (= Antrag gilt als “eingebracht”). Im Herbst 2015 zeigte sich die Absurdität dieser Regelung, die den eigentlichen Beginn des Verfahrens vom Verhalten der Behörde/Polizei abhängig macht: Viele Personen stellten Asylanträge und bekamen erst Tage oder Wochen später einen Termin für eine Befragung bzw eine Anordnung des BFA. In der Zwischenzeit befanden sie sich gewissermaßen in einem rechtlichen Limbo, verbunden mit einer ungeklärten Grundversorgungssituation.
Die Gewährung von Grundversorgungsleistungen durch den Bund ist nämlich von der Einbringung des Antrags und damit von der Reaktion des BFA abhängig. Die Obdachlosigkeit neu ankommender Asylsuchender wurde nicht nur bewusst in Kauf genommen, sondern geradezu produziert. (Die Grundversorgung wurde und wird im Übrigen allerdings auch in vielen bereits begonnenen Verfahren nicht gewährt, was klar rechtswidrig ist und auch nicht durch eine “Überforderung” der Behörden oder Quartierprobleme zu rechtfertigen ist.)
Im zweiten Teil des Textes werden wir einige Bereiche herausgreifen, um zu erläutern, wie asylverfahrensrechtliche Novellierungen unter dem Deckmantel der “Effizienz” und “Verfahrensbeschleunigung” den Rechtsschutz für Geflüchtete und den Zugang zum Recht beständig einschränken.
Ines Rössl ist derzeit Universitätsassistentin am Institut für Legal Gender Studies der Universität Linz. Seit längerem beschäftigt sie sich immer wieder mit dem Asylrecht, ua war sie in diesem Bereich als Rechtsanwaltsanwärterin tätig. Sie ist Redaktionsmitglied der Zeitschrift “juridikum”.
Ronald Frühwirth ist Rechtsanwalt in Graz. Zu seinen Tätigkeitsschwerpunkten zählt unter anderem das Asyl- und Fremdenrecht. Er ist Redaktionsmitglied der Zeitschrift “juridikum.”
