Die Verfassung eines Staates ist als Grundlage des gesamten Rechts und Rahmen seiner Politik von höchster symbolischer wie praktischer Bedeutung. Dementsprechend wichtig ist, wie ein Land mit seiner Verfassung umgeht – also wie und wie häufig Änderungen vorgenommen werden. Österreich schneidet hier im internationalen Vergleich aus mehreren Gründen sehr schlecht ab, zeigt Lukas Daniel Klausner – und stellt eine Alternative vor.
Ich möchte zunächst zwei Punkte genauer betrachten: Einerseits, wie einfach oder schwierig der Prozess zur Anpassung der Verfassung in verschiedenen Staaten ist, und andererseits, wie umfassend und wie häufig dies geschieht.
Wie laufen Verfassungsänderungen ab?
Eines der bekanntesten Verfassungsgesetze ist sicherlich jenes der USA. Nicht zuletzt aufgrund der föderalen Struktur (50 Bundesstaaten) ist hier der Verfassungsänderungsprozess enorm komplex – und eher ein Sonderfall: Auf Vorschlag des Kongresses (mit Zweidrittelmehrheit) oder eines extra von den Gliedstaaten einzuberufenden Verfassungskonvents müssen drei Viertel der Gliedstaaten die sogenannten Zusatzartikel („Amendments“) ratifizieren. Dementsprechend selten ist dies bisher geschehen (insgesamt 27 mal), und mit der zunehmenden Polarisierung des US-amerikanischen politischen Systems scheint es so gut wie unmöglich, dass in näherer Zukunft ein Zusatzartikel realistische Chancen auf Erfolg hätte. Auch Australien hat ein legendär veränderungsresistentes System (Referenden mit doppelten Mehrheiten, ähnlich wie in der Schweiz), das in der Vergangenheit nur acht (!) von 44 Abstimmungen über Verfassungsänderungen positiv durchlaufen haben.
Ein Beispiel für die nächste Abstufung auf der Komplexitätsskala ist Irland. Hier müssen Verfassungsänderungen (inkl. der Ratifizierung von EU-Verträgen) nach Parlamentsbeschluss mit einfacher Mehrheit noch per Volksabstimmung bestätigt werden. Ähnlich ist die Lage in Dänemark: Hier muss eine Verfassungsänderung sogar von zwei aufeinanderfolgenden Parlamenten verabschiedet werden, bevor sie in einem Referendum bestätigt werden muss – mit der Zusatzbedingung, dass 40% der Wahlberechtigten dafür stimmen müssen. Dies geschah seit der Verabschiedung der letzten Verfassung im Jahr 1953 genau ein Mal – 2009, zur Anpassung der Thronfolgeregelung.
Am anderen Ende der Skala liegen Länder wie Deutschland oder Österreich. Hier sind Verfassungsänderungen prinzipiell einfach durch Zweidrittelbeschluss des Parlaments möglich. In Deutschland – und einigen anderen Ländern – sind allerdings gewisse Bereiche durch eine sogenannte „Ewigkeitsklausel“ explizit von der Änderung ausgeschlossen (etwa das Demokratieprinzip, das republikanische Prinzip oder das Sozialstaatsprinzip). In Österreich muss nur eine „Gesamtänderung der Verfassung“ per Referendum bestätigt werden, was bislang nur beim EU-Beitritt 1995 erfolgte. Eine solche Gesamtänderung liegt dann vor, wenn eines der Grundprinzipien der Verfassung wesentlich verändert wird. Die Abgrenzung gestaltet sich dabei jedoch schwierig, Stichwort „schleichende Gesamtänderung“. Inwieweit hierdurch inhaltliche Grenzen gesetzt sind, ist umstritten. Während die Lehre lange – mangels expliziter Ewigkeitsklausel – von einer umfassenden Gestaltungsfreiheit des Verfassungsgesetzgebers ausging, vertritt eine verfassungsjuristische Mindermeinung, dass etwa eine Abschaffung der Demokratie als unzulässig anzusehen und demnach eine Art Ewigkeitsklausel einer demokratischen Verfassung immanent ist.
Arten von Verfassungsänderungen
Der andere Punkt, den es zu beachten gilt, ist in welchem Rahmen und wie häufig diese Änderungen vorgenommen werden.
Es gibt hier grob drei Möglichkeiten zu unterscheiden:
1. alltägliche Änderungen ohne besonderen Prozess;
2. punktuelle Erneuerungsprozesse, in denen mehrere Punkte auf einmal in einem formellen Rahmen diskutiert (und geändert) werden;
3. vollständige neue Verfassungen, meist via Verfassungskonvent.
Alltägliche Änderungen gibt es fast überall; besonders leicht und häufig natürlich dort, wo Verfassungsänderungen einfach parlamentarisch vorgenommen werden (wie in Österreich). Aber auch in Ländern mit komplexeren Prozessen wie in Irland oder in den USA sind diese vereinzelten und punktuellen Anpassungen keine Seltenheit (zuletzt etwa in Österreich die Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle im Jahr 2012 oder in Irland die Einführung des Court of Appeal im Jahr 2013).
Punktuelle Erneuerungsprozesse gibt es auch immer wieder, wobei diese oft keinen bereits vorgesehenen Rechtsrahmen ausfüllen, sondern informelle oder extra geschaffene Gremien sind. Beispiele hierfür sind etwa Australiens im abschließenden Referendum 1999 knapp gescheiterter Versuch, den Wechsel zur Republik zu vollziehen, oder Irland, wo von 2012 bis 2014 ein Konvent tagte, um die Verfassung in zahlreichen Punkten zu reformieren und modernisieren. Auch in Österreich gab es von 2003 bis 2005 den sogenannten Österreich-Konvent, der zumindest eine sanfte Runderneuerung der Verfassung bringen hätte sollen. Was daraus wurde (Spoiler: nicht viel) und warum er scheiterte, kann man in einem ausführlichen Schwerpunkt bei neuwal.com und im Interview mit dem damaligen Vorsitzenden Franz Fiedler in der „Presse“ nachlesen. Es sei noch erwähnt, dass die USA in Bezug auf Verfassungskonvente eine Sonderrolle einnehmen, da dieser in den Vereinigten Staaten ein explizit in der Verfassung vorgesehener Mechanismus ist, der allerdings noch nie zum Einsatz kam – viele meinen, vor allem deshalb, weil man sich nie sicher sein könne, welche Änderungsvorschläge auf so einem Konvent tatsächlich zusammenkämen.
Zu guter Letzt seien noch konstituierende Verfassungskonvente (auch: verfassungsgebende Versammlungen oder Nationalversammlungen) zur Schaffung gänzlich neuer Verfassungen erwähnt. Meist gibt es solche nur nach revolutionären Umstürzen, wie zuletzt in Tunesien, Libyen oder Ägypten, um die Diskontinuität zum diktatorischen vormaligen Regime zu verdeutlichen; aber auch im Vereinigten Königreich (das traditionell keine kodifizierte Verfassung hat) werden die Rufe nach einem Verfassungskonvent immer lauter, und auch der Europäische Konvent reiht sich hier ein. An dieser Stelle sei noch der Fall Island erwähnt, der in meinen Augen leuchtendes Vorbild dafür ist, wie so etwas vor sich gehen kann (auch wenn der Prozess dort schlussendlich scheiterte).
Sonderfall Island
Islands Politik war über lange Zeit stark von den konservativen Parteien geprägt. Nach dem großen Bankencrash 2009 kam es zu Protesten und einem gesellschaftlichen Umbruch, welcher nach vorgezogenen Neuwahlen im selben Jahr auch erstmals seit Langem eine dezidiert linke Regierung an die Macht brachte. Der Wunsch nach Veränderung in der Bevölkerung war groß, und so wurde 2010 eine verfassungsgebende Versammlung gewählt, die in der Folge eine gänzlich neue und äußerst fortschrittliche Verfassung erarbeitete, unter exemplarischer Einbindung der Gesamtbevölkerung und mit umfassender Transparenz des gesamten Prozesses. Über einige Sachfragen wurde 2012 in einer Volksabstimmung vorentschieden, und vor den nächsten Wahlen 2013 hätte die neue Verfassung im Parlament verabschiedet werden sollen. Die konservative Opposition verhinderte dies jedoch durch Filibustering, und bei den folgenden Wahlen kamen die Konservativen (die, nebenbei bemerkt, die Korruption und die Finanzkrise herbeigeführt hatten, welche die Linken dann für sie in Ordnung bringen durften) wieder an die Macht, und der Verfassungsentwurf wurde verworfen.
Sonderfall Österreich
Kommen wir abschließend zurück nach Österreich. Durch die langjährig bestehende Zweidrittelmehrheit für die Große Koalition und das abstruse Faktum, dass es in Österreich (soweit mir bekannt: weltweit einzigartig) kein Inkorporationsgebot gibt (kurz gefasst: dieses würde vorschreiben, Änderungen der Verfassung ausschließlich in Form von Novellen zum Stammgesetz durchzuführen, sodass es keinerlei Verfassungsrecht außerhalb eines abschließenden einheitlichen Stammgesetzes gibt), wurden zahllose Gesetze (rund 1.300!) im Verfassungsrang beschlossen – meist, um sie der Prüfung durch den Verfassungsgerichtshof zu entziehen. Dieser sogenannten „Immunisierung“ wurden vom Verfassungsgerichtshof allerdings mittlerweile Grenzen gesetzt, Stichwort: „verfassungswidriges Verfassungsrecht“. Nicht zuletzt ist dieser Umstand auch eine Folge des Faktums, dass in Österreich seit jeher die Trennung zwischen Regierung(-smehrheit) und (Verfassungs-)Gesetzgebenden nicht wirklich eingehalten wird. Diesem Wildwuchs an Verfassungsgesetzen steht das Versäumnis gegenüber, dass kaum grundlegende Erneuerungsarbeiten vorgenommen wurden. Wir haben im Wesentlichen die Verfassung von 1920 (novelliert 1925 und 1929); bis auf zahlreiche vereinzelte und anlassbezogene Änderungen kam es erst 2008 zu einer zaghaften Bereinigung.
Für eine verfassungsgebende Versammlung
Aus meiner Sicht scheiterte der Österreich-Konvent nicht zuletzt daran, dass die Zusammensetzung von den altbekannten politischen Kräften bestimmt wurde. Dadurch wurde Vieles gar nicht grundlegend überdacht, sondern sozusagen nur an den „Rändern“ gefeilt; und obwohl selbst das für österreichische Verhältnisse bereits ein beinahe revolutionärer Fortschritt gewesen wäre, scheiterte auch dieser behutsame Modernisierungsversuch an institutionellen Widerständen. Ich schlage daher die Volkswahl einer parteifreien verfassungsgebenden Versammlung nach isländischem Vorbild vor, welche eine zeitgemäße, übersichtliche, verständliche und inspirierende neue Verfassung für die Republik Österreich erarbeiten soll.
Der von der verfassungsgebenden Versammlung erarbeitete Entwurf soll einer Volksabstimmung unterzogen werden, für die ein 50%-iges Beteiligungsquorum (gemessen an der Anzahl der Wahlberechtigten bei der vorangegangenen Nationalratswahl) sowie eine 60%-ige Mehrheit notwendig sind. Mit der Annahme der neuen Verfassung sollen alle Verfassungsbestimmungen in einfachen Gesetzen ihren Verfassungsrang verlieren. Weiters sollen diesfalls auch zukünftige Verfassungsänderungen jeglicher Art zwingenden Volksabstimmungen mit denselben Bedingungen (50%-iges Beteiligungsquorum, 60%-ige Mehrheit) unterliegen.
Die neue Verfassung der Republik Österreich sollte ein Dokument sein, das nicht beliebig jederzeit geändert werden kann, daher dieser strengere Schutz (welchen die derzeitige Verfassung, bestehend aus B-VG und einem Flickwerk von unzähligen Bundesverfassungsgesetzen und Verfassungsbestimmungen in einfachen Gesetzen, leider nicht verdient hat).
Wie das Vorbild Island gezeigt hat, kann ein solcher Erneuerungsprozess enorm inspirierend und motivierend sein und auch das politische Engagement der Bürgerinnen und Bürger fördern. Gerade aus Sicht jener, die für progressive Politik eintreten, sollte eine solche Radikalreform ein grundlegendes Ziel des politischen Handelns sein.
