Österreich überarbeitet wieder einmal sein Sicherheitspolizeigesetz (SPG). Dabei sollen Polizist_innen u.a. bei Demonstrationen und Versammlungen mehr Befugnisse bekommen. Der Ausbau diffuser Straftatbestände im Verwaltungsrecht ist aus demokratiepolitischer Sicht problematisch. Zudem verwundert die kurze Frist, die für die Begutachtungsphase besteht.
Ein wichtiger Bestandteil der Novelle ist eine Neudefinition von Störer_innen, also solchen Personen, die die öffentliche Ordnung beeinträchtigen. Bislang ist ein Störer jemand, der „durch besonders rücksichtsloses Verhalten die öffentliche Ordnung ungerechtfertigt stört“. Im aktuellen Gesetzesentwurf wird diese Definition stark erweitert: Künftig soll es schon strafbar sein, wenn ein Verhalten bloß ein „berechtigtes Ärgernis“ erregt. Der Strafrahmen soll von 350 auf bis zu 500 Euro angehoben werden.
Sieht man sich den Gesetzesentwurf genauer an, soll er für die Polizei eine Grundlage schaffen, strafend einzuschreiten, wenn Personen „einen bedrohlichen bzw. störenden Eindruck“ nur erwecken, wie es in der Erläuterung heißt. Und nicht erst, wie bisher, wenn „ein intentional rücksichtsloses Verhalten“ vorliegt. Es reicht hier, dass ein Verhalten „negative Auswirkungen auf die Betroffenen“ zeitigt. Ausdrücklich ist nicht mehr allein die Störung Grundlage, sondern bereits der „störende Eindruck“.
Gefahr polizeilicher Willkür
Das Sicherheitspolizeigesetz ist im Gegensatz zur Strafprozessordnung grundsätzlich präventiv, also gefahrvorsorgend, angelegt. Dagegen ist erst einmal nichts einzuwenden: Wenn die Polizei Kenntnis von konkreten Gefahren hat, muss sie vorab reagieren können. Das betrifft etwa die Gefahrenabwehr auf einer Demonstration oder Versammlung. Vorzeitiges Eingreifen der Polizei kann hier etwa verhindern, dass aus einer Demonstration heraus ungerechtfertigte Gewalthandlungen passieren. Die Polizei schränkt dann Handlungsspielräume von Demonstrierenden auch dort ein, wo noch keine Straftaten vorliegen. Sie muss hierfür erste, auch legale Anzeichen von Gefahr beobachten und mit ihnen umgehen. Problematisch werden derart vorsorgend ausgerichtete Regelungen, wenn die Gesetzgebenden auch vage Störungen der Ordnung unter Strafe stellen wollen. So ist das „berechtigte Ärgernis“ derart unklar formuliert, dass sein Inhalt je nach Situation von der Polizei selbst definiert werden kann.
Man hat es hier nicht mehr, wie nach dem klassischen Rechtsstaatsprinzip, mit der Abwehr konkreter Gefahren zu tun. Stattdessen greift hier die rechtsstaatlich problematische Entwicklung einer „Gefahrenvorsorge“. Bei dieser werden polizeiliche Handlungen weit in den Bereich des Diffusen vorverlegt. Es bleibt abzuwarten, wie weit Störungen, sollte der Gesetzesvorschlag tatsächlich durchkommen, auf dieser Grundlage ausgelegt würden. Denn in den Erläuterungen zum Gesetzesentwurf ist sogar das „Verstellen von Geschäftspassagen“ als Beispiel für eine Störung der Ordnung angegeben, sofern Unbeteiligte deshalb ihr Verhalten ändern müssen. Protest könnte auf dieser Grundlage etwa als Konsumhindernis kriminalisiert werden.
Befugnisse ohne richterliche Prüfung
Die vorgesehene Änderung betrifft dabei ein Verwaltungsgesetz, das heißt die Polizei agiert erst einmal autonom und ohne richterliche Prüfung. Nur auf Betreiben der betroffenen Person wird die Strafe von einem Gericht überprüft. Zwei Jahrzehnte zuvor hatte man die verwaltungsrechtlichen Befugnisse der Polizei gerade deshalb massiv beschnitten. Der geplante Gesetzesvorstoß verwundert auch, weil Verschärfungen in Zusammenhang mit Versammlungen noch gar nicht lange zurückliegen. Erst 2012 wurde u.a. die Geldstrafe für die oben genannte besonders rücksichtslose Störung der öffentlichen Ordnung von 218 Euro auf 350 Euro erhöht. Auch die Beschädigung des Ansehens der Polizei durch graphische Darstellungen kann seit 2012 nicht mehr nur bis zu 360, sondern bis zu 500 Euro kosten.
Mit der Tendenz, Demonstrationen, Versammlungen und Meinungsäußerungen durch ausgeweitete Verwaltungsstraftaten leichter kriminalisieren zu können, liegt Österreich im europäischen Trend. Ein Extrembeispiel stellt Spanien dar, wo seit 2015 Verwaltungsstrafen von bis zu 600.000 Euro möglich sind – eine solche kann z.B. für Teilnehmer_innen von unangemeldeten, gewaltsam verlaufenden Demonstrationen gelten. Das Verwaltungsrecht wird dort offensichtlich eingesetzt, um vor Demonstrationen abzuschrecken.
Eingeschränkte Rechtssicherheit
Sollte die Novelle in der vorgelegten Form verabschiedet werden, wird die Rechtssicherheit bei Demonstrationen und Versammlungen künftig stark eingeschränkt sein. Denn das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit wäre dann mit Unwägbarkeiten versehen: Sind Rechtsbegriffe schwammig formuliert, sind es die Polizist_innen, die die Lücken des Gesetztes füllen müssen – indem sie ihre persönlichen Einschätzungen und Bewertungen einbringen. Damit aber werden außerrechtliche und keine Rechtsnormen angelegt. Es ist dann die Polizei, die definiert, wer unrecht tut oder nicht, nicht aber das Gesetz.
Rechtsstaatlich ist all das bedenklich – nicht nur, weil Demonstrierende nicht wissen, wie sie sich verhalten müssen, um nicht als Störer_in identifiziert zu werden. Auch die Möglichkeiten zur polizeilichen Willkür würden wachsen. Aus Untersuchungen weiß man, dass Polizist_innen dazu tendieren, ihre polizeilichen Handlungsspielräume bei Personen, denen sie eine Neigung zu zivilem Ungehorsam zuschreiben, stärker repressiv ausnutzen. Zuletzt wurde das für Österreich im ‚Vorbericht’ des polizeinahen Forschungsprojekts GODIAC bestätigt. Unklar und diffus formulierte Straftatbestände vereinfachen derartige Handlungen – und so wäre es auch im Fall der Störung als „berechtigtes Ärgernis“.
Protest als Störung
Der neue Gesetzesentwurf ist mit ein Hinweis darauf, dass die Politik Protest immer weniger als erwünschtes Mittel der politischen Beteiligung ansieht, sondern fast schon als Störung der geregelten Abläufe begreift. Denn die Novelle trägt dazu bei, Protest und politische Meinungsäußerungen schneller und weiter in die Sphäre des Kriminellen und Gefährlichen zu rücken. Das SPG geht damit in die gleiche Richtung wie problematische Entwicklungen der österreichischen Polizei in den letzten Jahren: Protest wird durch die unverhältnismäßige Anwendung von Strafrechtsparagraphen kriminalisiert. Der Landfriedensbruch oder die Störung einer Versammlung sind Beispiele dafür.
Die Brisanz der kleinen Novelle scheint auch den Gesetzgeber_innen klar zu sein. Denn nicht zuletzt soll das Ganze im Eilverfahren mit ungewöhnlich kurzer Frist beschlossen werden. Auch das hat mit Demokratie und der Möglichkeit zur demokratischen Beteiligung nur eingeschränkt etwas zu tun.
Andrea Kretschmann arbeitet als Soziologin an der deutsch-französischen Forschungseinrichtung Centre Marc Bloch (HU Berlin). Sie forscht zu kriminal- und rechtssoziologischen Themen.
